/ sábado 9 de febrero de 2019

La Gobernanza del Sistema Educativo en la Cuarta Transformación

Los bloqueos que ha realizado la CNTE en Michoacán, representan un recordatorio de un tema que el gobierno de Peña Nieto situó en la primera línea de la agenda educativa: el tema de la gobernanza del Sistema Educativo Mexicano. Bien vale detenerse en este concepto para prefigurar el escenario que se podría presentar con el gobierno de López Obrador.

El concepto de Gobernanza hace referencia -como afirma Dieter Nohlen- “a la interacción entre gobernantes y gobernados, entre capacidades del gobierno y demandas políticas de la sociedad. Hace referencia a la tensión que existe entre las dos partes (sociedad y gobierno) y pone en cuestión el sistema de gobierno, como productor de decisiones políticas y encargado de su ejecución y su capacidad para estar a la altura de los problemas a resolver” (Nohlen, Dieter, citado en Alcántara 1994:11). La última parte de esta definición conceptual se ubica en el plano de la eficacia del gobierno para resolver los problemas que la sociedad plantea.

Si trasladamos esta concepción a la problemática del sistema educativo, tenemos lo siguiente: el concepto de Gobernanza -en el gobierno de Peña Nieto- se ubicó en dos niveles: en un nivel político y en un marco pedagógico. Y ambos planos se utilizaron en la administración de Peña Nieto. Me explico: la antesala de la actual reforma educativa inició con el descabezamiento de la dirigente nacional del SNTE, Elba Esther Gordillo. La concebían como un obstáculo político, no sólo para la aprobación de la reforma, sino también para la operación de ésta. El argumento que se esgrimió en la opinión pública fue precisamente que el Estado debía recuperar la rectoría de la educación y, por lo tanto, debía ponerse orden a los actores que mantenían cuotas de poder en el Sistema Educativo Mexicano (SEM). La primera operación en esa línea fue el arresto de la dirigente sindical. Lo segundo fue la instauración de un Servicio Profesional Docente, con el cual se pretendió mantener el “control político” del docente a través de regular su entrada, promoción y permanencia en el SEM.

El SNTE -y su clase dirigente- se alineó a esta nueva realidad, y la CNTE mantuvo un paro laboral por un tiempo considerable, hasta que regresó a clases después de haber recibido importantes recursos financieros. En la construcción de la gobernanza, el gobierno federal y las autoridades de la SEP, incorporaron a la Conago, y desplazaron al SNTE. Una vez hecho lo anterior, el concepto se trasladó a la escuela; pero ya como principio pedagógico. Y en este nivel, la gobernanza se integró dentro del Modelo Educativo como parte de la Autonomía de Gestión de las escuelas.

La explicación institucional que se presentó por parte del gobierno federal fue en el sentido siguiente: “La gobernanza -citando a la Unesco- es un tema que atañe no sólo al gobierno central, sino a cada uno de los niveles del sistema, desde el ministerio de educación hasta las aulas y la comunidad. En última instancia, está vinculada con la distribución de poder en la toma de decisiones en todos los niveles”. (SEP, 2017)

Y la distribución del poder se concibió bajo la siguiente estructura organizativa: 1) Los tres órdenes de gobierno; 2) El INEE; 3) Organizaciones Sindicales; 4) Poderes Legislativos (federal y estatales); 5) El Consejo Nacional de Participación Social en la Educación (Conapase); 6) Organizaciones de la Sociedad Civil; y 7) Otros (sectores académicos, organismos del sector privado y medios de comunicación). A cada actor aquí señalado, se le adjudicó un nivel de participación y responsabilidad; pero en los hechos, la ecuación se sintetizaba en recuperar el control político de la educación.

El modelo llegó a avanzar en la administración de Peña Nieto. Aunque en el camino se trasgredieron los derechos laborales de los docentes. Ese punto débil en el modelo -en términos políticos- es lo que ahora mantiene a la reforma educativa con un pie en la guillotina. Fue un error político; pero también pedagógico: se evaluó a los docentes sin antes haber realizado un diagnóstico. Y al mismo tiempo, se evaluó sin considerar un criterio formativo, y con ello se dio al traste a este ejercicio de reforma educativa -a lo anterior habría que integrar la inversión financiera que se utilizó para la aprobación e instrumentalización de la reforma-.

Ahora con el gobierno de López Obrador, la pregunta obligada es: ¿cuáles van a ser las coordenadas políticas para la consecución de la gobernanza del SEM? Eso se va a conocer con más firmeza, una vez que se tenga aprobado el marco normativo de la nueva reforma educativa. No obstante, ya se tienen luces de por dónde podrían situarse esas coordenadas. Y las luces nos las proveen dos elementos: 1) El estilo de gobierno que ha implementado el Presidente López Obrador; y 2) El cuerpo de la iniciativa que presentó para reformar el artículo 3 y 31 de la Constitución.

En cuanto al primer punto, el presidente ha implementado como estrategia, eliminar intermediarios entre gobierno y sociedad. Lo ha hecho en el caso de gobernadores y, seguramente, lo hará en el caso de los sindicatos. Se dice respetuoso de la autonomía sindical; pero seguramente procurará tender puentes directos con la base magisterial. Con ello evita caer en el chantaje de las cúpulas sindicales, al tiempo que beneficia directamente a los maestros. Lo señala en la iniciativa que presentó al Congreso: sitúa a los maestros en el centro del proceso educativo, por ello ubica como necesidad “colocar en el primer plano el reconocimiento de la función magisterial y establecer procedimientos de estímulos y valoración positiva del esfuerzo que realizan los docentes en las aulas y en todos los demás campos que conforman el sistema educativo” (p. 5). Lo anterior se complementa con la decisión del gobierno federal por “priorizar el diálogo ante cualquier otro mecanismo de estructuras normativas que no obtengan el impacto deseado ante la ciudadanía” (p. 3). Lo cual se traduce como un “diálogo sí; utilización de la fuerza no” en la solución de los problemas de los maestros.

Así, desde nuestra perspectiva, la apuesta del presidente López Obrador -en términos de gobernanza-, tendrá que ver con dos elementos: 1) Diálogo en la solución de los conflictos del magisterio; y 2) Estímulos directos -y sin intermediarios- a los profesores.

Queda la incógnita si mantiene en el nuevo modelo educativo que presentará con la reforma educativa, la Autonomía de Gestión de las escuelas.

Si mantiene lo primero y abandona lo segundo, entonces la visión de la gobernanza será en estricto sentido, una visión política (no educativa o pedagógica).

Habrá que estar atentos a lo que va a ocurrir; pero una consideración es innegable: la educación es poder -como diría Foucault- y la gobernanza es un elemento fundamental para alcanzar los objetivos que se trazan en la política educativa.

*Investigador Titular del Centro de Investigación e Innovación Educativa del Sistema Educativo Valladolid (Ciinsev)

Los bloqueos que ha realizado la CNTE en Michoacán, representan un recordatorio de un tema que el gobierno de Peña Nieto situó en la primera línea de la agenda educativa: el tema de la gobernanza del Sistema Educativo Mexicano. Bien vale detenerse en este concepto para prefigurar el escenario que se podría presentar con el gobierno de López Obrador.

El concepto de Gobernanza hace referencia -como afirma Dieter Nohlen- “a la interacción entre gobernantes y gobernados, entre capacidades del gobierno y demandas políticas de la sociedad. Hace referencia a la tensión que existe entre las dos partes (sociedad y gobierno) y pone en cuestión el sistema de gobierno, como productor de decisiones políticas y encargado de su ejecución y su capacidad para estar a la altura de los problemas a resolver” (Nohlen, Dieter, citado en Alcántara 1994:11). La última parte de esta definición conceptual se ubica en el plano de la eficacia del gobierno para resolver los problemas que la sociedad plantea.

Si trasladamos esta concepción a la problemática del sistema educativo, tenemos lo siguiente: el concepto de Gobernanza -en el gobierno de Peña Nieto- se ubicó en dos niveles: en un nivel político y en un marco pedagógico. Y ambos planos se utilizaron en la administración de Peña Nieto. Me explico: la antesala de la actual reforma educativa inició con el descabezamiento de la dirigente nacional del SNTE, Elba Esther Gordillo. La concebían como un obstáculo político, no sólo para la aprobación de la reforma, sino también para la operación de ésta. El argumento que se esgrimió en la opinión pública fue precisamente que el Estado debía recuperar la rectoría de la educación y, por lo tanto, debía ponerse orden a los actores que mantenían cuotas de poder en el Sistema Educativo Mexicano (SEM). La primera operación en esa línea fue el arresto de la dirigente sindical. Lo segundo fue la instauración de un Servicio Profesional Docente, con el cual se pretendió mantener el “control político” del docente a través de regular su entrada, promoción y permanencia en el SEM.

El SNTE -y su clase dirigente- se alineó a esta nueva realidad, y la CNTE mantuvo un paro laboral por un tiempo considerable, hasta que regresó a clases después de haber recibido importantes recursos financieros. En la construcción de la gobernanza, el gobierno federal y las autoridades de la SEP, incorporaron a la Conago, y desplazaron al SNTE. Una vez hecho lo anterior, el concepto se trasladó a la escuela; pero ya como principio pedagógico. Y en este nivel, la gobernanza se integró dentro del Modelo Educativo como parte de la Autonomía de Gestión de las escuelas.

La explicación institucional que se presentó por parte del gobierno federal fue en el sentido siguiente: “La gobernanza -citando a la Unesco- es un tema que atañe no sólo al gobierno central, sino a cada uno de los niveles del sistema, desde el ministerio de educación hasta las aulas y la comunidad. En última instancia, está vinculada con la distribución de poder en la toma de decisiones en todos los niveles”. (SEP, 2017)

Y la distribución del poder se concibió bajo la siguiente estructura organizativa: 1) Los tres órdenes de gobierno; 2) El INEE; 3) Organizaciones Sindicales; 4) Poderes Legislativos (federal y estatales); 5) El Consejo Nacional de Participación Social en la Educación (Conapase); 6) Organizaciones de la Sociedad Civil; y 7) Otros (sectores académicos, organismos del sector privado y medios de comunicación). A cada actor aquí señalado, se le adjudicó un nivel de participación y responsabilidad; pero en los hechos, la ecuación se sintetizaba en recuperar el control político de la educación.

El modelo llegó a avanzar en la administración de Peña Nieto. Aunque en el camino se trasgredieron los derechos laborales de los docentes. Ese punto débil en el modelo -en términos políticos- es lo que ahora mantiene a la reforma educativa con un pie en la guillotina. Fue un error político; pero también pedagógico: se evaluó a los docentes sin antes haber realizado un diagnóstico. Y al mismo tiempo, se evaluó sin considerar un criterio formativo, y con ello se dio al traste a este ejercicio de reforma educativa -a lo anterior habría que integrar la inversión financiera que se utilizó para la aprobación e instrumentalización de la reforma-.

Ahora con el gobierno de López Obrador, la pregunta obligada es: ¿cuáles van a ser las coordenadas políticas para la consecución de la gobernanza del SEM? Eso se va a conocer con más firmeza, una vez que se tenga aprobado el marco normativo de la nueva reforma educativa. No obstante, ya se tienen luces de por dónde podrían situarse esas coordenadas. Y las luces nos las proveen dos elementos: 1) El estilo de gobierno que ha implementado el Presidente López Obrador; y 2) El cuerpo de la iniciativa que presentó para reformar el artículo 3 y 31 de la Constitución.

En cuanto al primer punto, el presidente ha implementado como estrategia, eliminar intermediarios entre gobierno y sociedad. Lo ha hecho en el caso de gobernadores y, seguramente, lo hará en el caso de los sindicatos. Se dice respetuoso de la autonomía sindical; pero seguramente procurará tender puentes directos con la base magisterial. Con ello evita caer en el chantaje de las cúpulas sindicales, al tiempo que beneficia directamente a los maestros. Lo señala en la iniciativa que presentó al Congreso: sitúa a los maestros en el centro del proceso educativo, por ello ubica como necesidad “colocar en el primer plano el reconocimiento de la función magisterial y establecer procedimientos de estímulos y valoración positiva del esfuerzo que realizan los docentes en las aulas y en todos los demás campos que conforman el sistema educativo” (p. 5). Lo anterior se complementa con la decisión del gobierno federal por “priorizar el diálogo ante cualquier otro mecanismo de estructuras normativas que no obtengan el impacto deseado ante la ciudadanía” (p. 3). Lo cual se traduce como un “diálogo sí; utilización de la fuerza no” en la solución de los problemas de los maestros.

Así, desde nuestra perspectiva, la apuesta del presidente López Obrador -en términos de gobernanza-, tendrá que ver con dos elementos: 1) Diálogo en la solución de los conflictos del magisterio; y 2) Estímulos directos -y sin intermediarios- a los profesores.

Queda la incógnita si mantiene en el nuevo modelo educativo que presentará con la reforma educativa, la Autonomía de Gestión de las escuelas.

Si mantiene lo primero y abandona lo segundo, entonces la visión de la gobernanza será en estricto sentido, una visión política (no educativa o pedagógica).

Habrá que estar atentos a lo que va a ocurrir; pero una consideración es innegable: la educación es poder -como diría Foucault- y la gobernanza es un elemento fundamental para alcanzar los objetivos que se trazan en la política educativa.

*Investigador Titular del Centro de Investigación e Innovación Educativa del Sistema Educativo Valladolid (Ciinsev)